党的十六届五中全会提出全面推进社会主义新农村建设，这是全面实现小康社会的战略举措，也是从根本上解决我国“三农”问题的妙棋良策。党中央描绘的新农村建设蓝图“五句话、廿个字”，言简意赅、通俗易懂，首要任务是发展生产，促进农民增收，实现农民物质生活上的宽裕。而村容整洁、乡风文明、管理民主则是满足农民群众居住环境、民主政治和精神文化日益改善的需要，是广大农民群众生活质量的高层次和新境界，也是社会成员追求自我价值实现的较高目标。为了以实际行动积极响应建设社会主义新农村的号召，湖州市农业局着重调研农村管理民主的现状和趋势，分析存在差距及原因，阐述进一步推进基层民主建设的观点。

       一、湖州市农村基层民主管理进程及存在问题

改革开放以来，全市广大农村普遍实行了以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营制度，从经济上保障了农民的生产经营自主权，最大限度维护农民的物质利益，充分调动农民的生产积极性。从政治上扩大农村基层民主，实行村民自治，最大限度地尊重农民的民主权利，充分调动农民参与社会事务管理的积极性。本着发展为了农民，发展依靠农民，发展成果由全体农民共享的理念，近年来，党和政府着力推进以村务公开和民主管理为基础的基层民主制度，其核心内容是赋予广大农民的知情权、参与权、决策权、监督权。全市农村的基层民主建设在各级各部门和广大农民群众的共同努力下，进程有所加快，内容不断扩大，程序日趋规范，机制逐步健全。具体表现在：

      (一)民主选举初步实现。1988年6月1日起试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》第一次明确规定了村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。1998年11月4日颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》，又在确定村民委员会性质的基础上，规定了村民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等内容。浙江省人大常委会先后于1999年制定和2004年修订了《浙江省村民委员会选举办法》，村民委员会的民主选举有了法律依据。全市村委会的选举经历了最初的以乡镇党委确定候选人的等额选举为主，逐渐转到不确定候选人的等额选举、不确定候选人的差额选举、最后采用无候选人的直接选举，群众称之为“海选”。村民参与村级组织换届选举的积极性不断提高，从最初的不感兴趣、不参与、不配合到主动参与、热情竞选。据市民政部门统计，去年全市99％的村完成了换届选举，村民的参选率高达97.2％，一次选举成功率达到94.7％。数据表明广大农民群众已十分重视手中庄严的一票。

      (二)民主管理得到落实。同民生选举一样，民主管理也是法律赋予广大农民群众的权利和义务。全市的村级民主管理主要通过以下途径和载体来实现：一是建立和完善村民代表大会制度。按照现行的《村民委员会组织法》，村级组织商议讨论决定本村事务时，可召开村民会议或村民代表会议。村民会议应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。村民代表会议适用范围是村内人数较多或居住分散，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表名额按每五户至十户推选一人，或者由各村民小组推选若干人，所作决定应当经到会人员的三分之二讨论通过。目前，全市农村普遍实行村民代表会议的议事形式，村民代表的产生正逐步依法规范，从过去的由村干部指定对象、随意更换转为村民推选、相对稳定，大部分村能跟届。村民代表会议建立议事台帐，村民会议的时间、地点、议事内容、到会人员、个人意见都详尽记录在案，议事程序正逐步规范，一改过去毛估估、草笃笃，事后无据可查的不规范做法。与此同时，近年村级档案管理受到上下各级的重视和关注，村级文书档案工作正在强化。二是村级财务制度进一步健全。全市实行村会计委托乡镇代理以来，村级的收支预决算、工程招投标、民主理财、财务公开、财务审计等制度得到了进一步落实。据农经业务统计，全市98％的村已实行村级收支预决算制度，并且大部分村的预决算能通过村民代表会议讨论后形成书面决议。村级建设工程公开招投标从无到有并趋向规范，5万元以上建设项目己普遍纳入乡镇招投标中心归口管理、统一运作。民主理财在巩固原有工作基础上，赋予新的内容，将民主理财作为监督村级财务的主要平台和载体，民主理财小组成员产生更加科学合理有效。普遍的做法是在村民代表中选举产生公开民主管理监督小组，再在监督小组中推选民主理财小组成员。据有关统计，全市共有5000多名村级民主理财小组成员。近两年，县乡两级培训民主理财小组成员的力度有所加大。通过政策法规和业务技能的培训，使理财小组成员能更好地履行岗位职责，发挥监督作用。村级财务公开已作为常规性工作得到落实，近年主要做好提高工作。公开内容真实全面，村级招待费、村干部报酬补贴基本做到逐笔公开。公开程序逐步规范，全市30％的村己做到按月公开，70％的村按季公开。利用电算化软件生成公开内容的村达到总村数的85％。各地在村级财务公开中创新了许多切合实际的好形式，如民主恳谈会、收支书面入户“明白纸”等。村级集体经济审计已纳入农村财务管理年度工作目标责任制考核，按照《浙江省农村集体经济审计办法》组织的村级审计已是一项刚性工作，每年必须完成全市三分之一的村，并且审计的权威性进一步提高，审计成果的应用不断扩大。三是自治章程、村规民约在管理村级事务中得到广泛运用。《中华人民共和国村民委员会组织法》将村民委员会定性为基层群众性自治组织，该法还规定村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。根据以上法律条款精神，近年来，全市广大农村建章立制工作不断加强，九成以上村建章立制，依法办事成为现实，部分村建章立制工作质量较高。象南浔开发区圣驾桥村、德清武康丰桥村、吴兴道场钱山下村，均建立健全了自治章程和村规民约，范围涵盖政治的、经济的、生产的、生活的，内容具体到人到事，凡涉及村内一切事务均能做到有章可依。这些村的可贵之处还在于制度的落实到位、制度的及时调整与更新，凡与政策法规相抵触的，凡与经济社会事务发展不相适应的，均能及时调整到位，使制度成为经济发展的助推器、和谐社会的稳定器。圣驾桥村的自治章程每年修正一次，并将各类规章民约装订成册，分发到农户，使村规民约一方面成为村民行为规范的准则，另一方面成为监督村民委员会履行职责的重要依据。

      (三)民主决策趋于规范。民主决策是村民参与村级事务管理的最高层次，是人民当家作主人的具体体现。近年来，随着广大农民群众政治权力意识的觉醒和村干部民主管理意识的强化，村民直接参与村级事务管理逐渐变成现实，彻底改变了过去那种认为事不关己、高高挂起的不关心、不参与现象。在最近的群众来信来访中已涉及不仅要求知情，而且要求参与的事例。村级管理不民主成为举报投诉对象和内容，是农村社会文明进步的表现。调研中发现，凡村内民主管理执行得好的村，干群关系比较密切，村干部的威信普遍提高，具体工作事务能得到群众的配合与支持，办事效率大大提高。阳光透明的操作，群众看得见、摸得着，即使碰到难题，群众也能通力合作，办事的成功率大大提高。这些民主管理工作到位的村有一个共同特点是：考虑事情周全，工作做上前，有问题和矛盾也能化解在村内。象圣驾桥村、丰桥村均地处城郊，土地大量被征用，土地征用补偿款分配最容易激发和暴露矛盾，由于他们用制度管人管事，群众心知肚明，在群众物质利益分配过程中无一例群众越级上访、无一例群体纠纷。纵观全市农村基层民主决策，可概括为三个方面的特点：一是制度制定的民主化。自治章程或村规民约在制定过程中，普遍通过村民会议或村民代表会议讨论决定，是全体村民共同意志的体现。二是决策过程的民主化。村级收支预决算、公益事业建设项目、工程建设招投标、资产租赁发包方案、村内筹资筹劳、宅地安排、计划生育、公共集体福利、收益分配方案等涉及村民切身利益的事务分别通过村两委会联席会议、村民代表会议、村民会议讨论决定。像德清县莫干山镇何村村在决策村内重大事项之前，必须交由村干部、党员、村民代表组成的联合会议进行讨论，并用无记名投票方式票决。据市民政局资料反映，全市村级重大事项举行听证会、恳谈会的村数达到842个，占总村数的80％左右。三是绩效评价民主化。村级绩效评价主要包括对人对事两个方面内容。对人是指对村两委会成员为主的村级管理人员的德能勤绩廉进行年度考核，大多数村是在乡镇统一组织下，由村民代表以无记名方式填写测评表，村干部在老百姓心目中的份量一目了然。对事是指村民对村级事务办理结果的认可度，一般由村两委会组织村民代表测评，有的村还走访农户征询意见。

      (四)民主监督得到加强。村级民主监督主要通过村务公开民主管理监督小组、民主理财小组等村内群众监督小组的常规监督；通过村务信息、发布会接受村民代表会议的组织监督；通过村务财务公开栏、意见箱收集群众意见，接受群众监督；通过财务审计、村干部任期经济审计等接受经济主管部门的专项业务监督。据市民政部门统计，全市947个村建立了民主评议村干部制度。从去年组织的一次全市村务公开情况统计分析，群众对村务公开的满意率达到80％以上。全市农村已基本形成村干部自觉接受群众监督，群众积极参与监督的体制和机制，监督渠道畅通，方法灵活，形式多样，农民群众的监督权已得到基本落实。

       全市农村基层民主建设步伐加快，成效明显，总体趋好，已经成为不争的事实，领导和群众是满意和认可的。但不可否认的是，全市基层民主建设还存在难点和盲区，有的属于主观不努力，有的属于宏观不配套。主要表现在：一是村级组织及其管理人员的民主意识和管理水平有待进一步提高。民主讲讲容易，做起来难。首先是村级组织的管理人员尤其是书记和主任，必须要有民主管理的思想意识，正确把握权力与义务的关系，在真心实意为民谋利的意识支配下，管理者便能自觉按照民主管理的程序和路径操作，否则，即使制定了制度，也是流于形式，走过场，应付上级的检查，或装装门面让群众看。有的村尽管有村规民约，但就是没有落实在具体的工作实践中，有些很小的问题一拖再拖不予解决，或出于个人成见，或出于责任意识缺失，变成了群众越级上访的热点。有的村尽管有村务公开栏，但长时间不更新，内容呆板乏味，群众懒得看、不愿看，久而久之，变成了聋子的耳朵。其次是村级组织管理者必须具备依法办事民主管理的操作能力和水平。调研中发现，部分村想实行民主管理，改善干群关系，但在实践中或程序不规范，或记录不完备，或与国家政策法律相抵触。仅有良好愿望，没有管理水平，效果同样不会好。二是村民参与管理的意识和综合素质有待提高。民主属政治文明范畴，契约是较高层次的管理手段和形式，要求受众素质相匹配。按照目前全市广大农村的现实，农民综合素质偏低是较普遍的现象，而且随着农村人口流动加快，大量文化程度相对较高的年轻人离开居住地后，参与本村事务管理或客观条件不具备，或主观积极性不高，村民代表以“三老”为主，即老党员、老干部、老农民。据部分村反映，村民主理财小组成员很难选择合适的对象，完成任务走形式产生的理财小组，给正常履约监督职能带来困难，也为以后业务培训增加难度。三是民主管理与法律法规建设不配套。作为自治性群众组织，既要维护本区域正常的社会秩序和物质利益，又要贯彻执行上级的方针政策、法律法规，如何正确处理和调节国家与群众、集体与群众、群众与群众之间的利益关系，时常出现两难选择。如户籍管理与农村风俗习惯的矛盾就比较突出，农嫁女维护合法权益问题一直是村干部深感头痛的棘手问题。有的村在自治章程中约定妇女出嫁后户籍必须迁出，实践中农嫁女很难执行村规民约，尤其是城郊村、征地较多村、经济发达村，表现更加突出，群众意愿有时与法律法规相抵触，引发了重复上访、越级上访，造成不安定隐患。农村土地承包、农村土地权属、农村土地征占用等农村土地管理方面存在着法律与农民认识不一致、不协调，有时矛盾较尖锐。

       二、推进村级民主管理的对策与建议

      (一)推进村级民主管理是加强农村基层民主政治建设，实现全面小康和新农村建设的必然要求。民主管理是基层民主建设的重要基础和重要组成部分，是建设社会主义新农村的制度保障。在新农村建设中，农民不仅是受益者、参与者，而且是决策者、监督者，他们是建设新农村的主体；只有使农民真正享有知情权、参与权、管理权、监督权，才能确立农民的主体地位，促使农民共同参与公共事务，自己创造自己的幸福美好生活，才能将上级的意志转换为自己的意志，从而集聚力量，形成合力，实现建设社会主义新农村的奋斗目标。因此，深化村务公开民主管理，是推进基层民主建设，建设社会主义新农村的必然要求，是调动农民参与社会主义新农村建设积极性的重要途径，是加强和改进农村基层党风廉政建设、巩固党在农村的执政基础的有效措施。

       (二)推进村级民主管理是实现广大农民群众当家作主、自我管理、和谐社会的基本保障。随着全面建设小康社会和统筹城乡经济社会协调发展战略的推进，对村务公开民主管理工作提出了新的要求。一是随着社会主义新农村建设步伐的加快，农民群众对发展农村经济、不断提高生活水平的要求日益强烈，对农村现有资源的科学规划、合理利用，以及建立公正透明的村务管理、收益分配机制的要求越来越高。他们将更加关注村中事务，关注村干部行为，关注自己的切身利益。农民群众不仅要知道事情办理的结果，而且要知道决策和办理的过程，以维护自己的合法权益。二是“三农”问题成为全党工作的重中之重，随着国家对农业、农村投入和扶持力度的加大，农民群众对于支农资金、支农物资、支农项目、税费留成、粮食补贴等问题的关注程度越来越高，农民的知情权和参与村务管理的要求比任何时候都迫切，都重要。三是随着电视、广播、互联网等现代传播手段的普及，信息传播速度加快，传播渠道增加，农民与城市居民、乡村干部同步获得法律、政策、技术等信息，乡村干部知道的，村民也会马上知道，甚至一些乡村干部不甚关心或不甚了解的法律、政策，村民会记得清清楚楚，拿来维护自己的权力，农民在分享信息社会和科学技术飞速发展所带来的现代文明成果的同时，也在用法律、政策和现代观念武装着自己的头脑，民主诉求和法律素质不断提高。四是随着社会主义政治文明建设提上日程，农村基层民主法制建设步伐加快，村民自治全面推进，党风廉政建设深入人心，农民群众的民主热情高涨，民主意识增强，自治能力提高，要求办事公开透明，决策有程序，管理有章法，监督有效果，自己的事自己定，自己的事自己管，大家的事大家办。因此，农村基层管理体制必须适应这种变化，在推进民主的实践中，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，改革和完善党的领导方式和执政方式，巩固党在农村的领导地位和执政地位。

      (三)进一步健全和完善法律法规，使基层组织民主管理法律化、规范化。任何组织及公民在法律框架内活动，是法治国家的本质属性。然而，就村级组织而言，到目前为止许多方面在法律上是不明确的。突出表现在：一是村级合作经济组织既无工商注册的企业法人，也非民政登记的社团法人。因此，村级组织对外经济交往中民事法律地位缺失。二是农村人口户籍管理中存在着迁移的自主性与物质利益分配的相对稳定性的矛盾。村合作经济组织成员与农业在册人口的界定，在现行法律法规中找不到依据，带来权益维护难，公说公有理，婆说婆有理，合理的不合法，合法的不合理。三是农村土地权属不清。《土地管理法》规定农村土地为集体所有，《农业法》和《农村土地承包法》规定农村土地为农民集体所有。这几部法律所指的集体既可理解为村民小组，也可理解为村级组织。近年来，通过土地整理新增面积，土地规模经营时动员农民放弃承包的“责任田”，还有内陆水域面积，到底分属哪些农民?很难说得清，也无书面依据可查，一旦资源性资产变现的话，引起纠纷是预料之中的事情。四是农村土地征用补偿费分配矛盾突出。一方面农村土地征占用农民缺乏话语权，补偿标准低，不能满足于失地农民的生活保障；另一方面取得补偿费后，由于没有明确法定依据，分配过程中造成农户之间、集体经济组织与农户之间许多不协调。五是对村干部违反管理民主制度的处罚机制尚未建立。村干部直接选举解决了入口关，尽管选举当时符合了思想好、作风正、有文化、有本领的重要条件，并作出为群众办实事的承诺，得到了群众的拥护，但当选之后的村干部必将随着时空变迁而思想意识发生微妙变化，有的向更优秀的方向发展，有的则利用职权谋私利，有的不认真履行职责，失去群众信任。对这些劣向发展的村干部，目前很难依法处置，村民虽有罢免权，但实践中很难启动。因此，只要村官不犯刑律，其他的违法违纪是比较难追究的。对村民不认真履行法定义务的追究手段也比较缺乏。总之，目前的法律体系还不足于使村级组织及其村民在管理村级事务时做到有法可依，需要各级党委、人大、政府特别是法律工作者加于关注，引起足够重视。

      (四)加大教育培训力度，努力提高基层干部民主管理水平和农民群众的政治素养。要抓好学习和宣传，从思想观念上解决农村基层民主建设发展不平衡的问题。发展不平衡，主要是思想认识上有差距。因此，要继续广泛深入地组织学习、宣传《村民委员会组织法》和中央关于农村基层民主建设的一系列文件精神，主要对象应涵盖各级领导、基层干部和广大群众。

       一是要加强对各级领导和基层干部的培训教育。培训教育一方面要通过举办培训班和专题讲座、印发相关文件资料、开展座谈交流和集中教育整顿等途径，加强针对性教育，提高学法用法本领，对村委会成员的轮训率要达100％，村民代表的轮训率要达80％以上；另一方面通过对村两委会关系、干群关系典型案例的分析解剖和农村热点、难点问题的集中处理，引导基层干部自觉摆正位置，要增强基层干部的公仆意识，民主管理和依法办事的意识，把民主政治建设作为基层工作的重点，在实践中不断完善和发展，自觉接受群众的民主监督。要结合党员先进性教育，宣传党在农村的方针、政策和农村常用法律法规，教育广大干部要按照“三个代表”的要求，把发展经济放在第一位，与时俱进、开拓创新，加快本村经济和社会事业的发展，同时要正确理解扩大基层民主的内容和方法，自觉摆正权利和义务的关系，从而积极投身到推进农村基层民主政治建设的实践中。通过集中学习教育，切实解决好农村基层干部在政治觉悟、思想作风、廉洁自律、工作作风和工作方法等方面存在的突出问题，尤其要解决好村两委会班子中存在的不和、不齐问题，帮助他们牢固确立为人民服务的思想，全面理解、执行党在农村的各项方针政策，自觉地依法办事。

       二是加强对农民群众的教育培训，努力提高村民素质。村民是实施农村基层民主建设的主体，其素质如何，直接影响到农村基层民主建设的成败。如何提高农民的综合素质，推动基层民主建设的进展，是摆在村委会、村支部面前的一项艰巨任务。在村民素质教育过程中，首先是要教育和引导农民解放思想、转变观念、开阔眼界，树立市场意识、竞争意识和风险意识。其次要开展对农民的法制教育，宣传和普及与农民、农村有关的法律、法规，增强农民的法制观念，强化权利与义务统一的意识，教育农民要遵纪守法，依法解决各种矛盾和纠纷。第三要开展对农民的科技培训和信息服务。围绕农村产业结构调整和农民的需求，有针对性地开展对农民的文化知识、市场经济知识和实用技术培训，加强信息服务，引导农民走向市场。特别是要加强对农村剩余劳动力的劳动技能培训和就业指导，提高农民的劳动技能，拓宽农民的就业渠道，促进农村劳动力的有效转移。第四要利用多种形式开展对农民的教育。通过开展一些主题教育、主题活动和科普教育将农民需要的政策、法律法规、科技知识、实用技术、致富信息通过现代的宣传手段传递给农民，帮助农民增收致富。要建立健全市、县区、乡镇、村各级教育网络系统，充分发挥网络的作用，建立远程教育网络，用信息技术和现代化手段推进农民素质教育。

      (五)把握形势，提高认识，加强领导，扎实推进村级民主管理。早在建国以前毛泽东与党外知名人士谈到封建王朝兴衰更替现象时，曾谈到共产党人会采用民主的方法加于克服。因此，实行民主是我国的一项基本制度，民主管理是农村基层社会管理的一项基础性工作，具有社会民主和自治民主的鲜明特点，应当视为农村制度建设的起点和重点。推进基层民主是一项长期的、复杂的、艰巨的系统工程，需要各级党委和政府的高度重视，不因村民委员会是群众性的自治组织而放任自流，不因农村社会的经济矛盾交织而互相推诿，各级各部门应该将促进基层民主建设作为社会主义新农村建设的重点来抓，满腔热情地给予指导、帮助，充分发挥党组织的领导核心作用和政府的公共服务社会管理职能，通过上下共同努力，形成党委政府领导挂帅、协调机构组织实施、有关部门共同参与、各司其职、各负其责的领导体制和长效工作机制。要将村级民主建设摆上更加突出的位子，重点应关注以下工作环节：

      一是要加强调查研究，解决民主管理中存在的一些普遍性问题。民主管理是农村基层管理体制的变革，不管是干部还是群众，都有一个从不适应到逐步适应的过程。在这个过程中，会有各种各样的新情况、新问题出现，有些是我们预料到的，有些可能是我们没有预料到的，都要认真研究，妥善处理。从实际情况看，有些问题属于个别地方的问题，要区别对待，采取有针对性的措施，逐个加以解决；有些问题属于带有普遍性的问题，对这些问题，要深入调查研究，分析原因，寻找对策，下大功夫研究解决。要善于从实践经验中，从群众的探索创造中，寻求解决办法，及时把一些好的经验、做法上升为政策，体现在法律、法规中，推动工作不断深入。

       二是要建立形式多样的领导责任制和岗位目标责任制，加强督促检查工作。要把民主管理工作列入县、乡干部考核目标，按照岗位责任、目标管理、干部政绩等内容对干部进行考核，兑现奖惩办法，记入干部个人档案，并将考核奖惩结果以适当方式向社会公布。要采取多种形式，定期或不定期地检查或抽查工作落实情况，对检查中发现的问题要及时予以纠正。

       三是要因地制宜，实施分类指导。农村地域广阔，情况千差万别。推行民主管理，必须在调查研究、全面分析的基础上，从当地实际情况出发，区别不同情况，因地制宜，分类指导。群众需要什么，群众关心什么，民主管理有什么新问题，都要一清二楚，随时掌握。要帮助和指导村级组织健全和完善各项民主制度，引导群众积极参加村务公开民主管理实践活动，加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，妥善处理村党组织与村委会之间的关系，努力探索让干部经常受教育、使农民长期得实惠的有效措施。要本着对人民负责的精神，解决“重点村”、“难点村”问题。

       四是要开展民主管理示范活动，发挥典型单位的示范辐射作用。开展示范活动，推广典型经验，是指导工作的一个重要方法。要结合本地实际，制定民主管理发展规划，在村委会换届选举结束的地方，广泛开展民主管理示范活动。要在党委、政府的统一领导下，确定示范单位，制定示范标准和示范方案，及时发现和培养各方面的典型，采用精神的物质的激励措施，及时总结和推广示范单位的经验，做到点面结合，整体推进。

       民主乃治本之策、执政之基，不断丰富和发展农村基层民主是社会主义国家性质所决定的，是社会文明进步的必然，是农民群众参与社会事务管理的客观需要，是社会主义新农村建设的题中之义，社会各界共同关注，鼎力相助，民主、文明、进步的社会主义新农村必将早日到来。

信息来源:农业农村信息网