一、新形势下农村公共服务面临的挑战

　　从公共财政与行政的角度看，农村公共服务是为农村居民公众利益提供服务的事务，这些事务不仅受市场有关规则制约，而且也受相关的组织与调控形式约束，主要包括农村卫生服务、农村信息和文化服务、农村社会保障服务和农业技术推广服务等内容。农村公共服务应确保每个农村居民享受基本福利或服务的权利(如义务教育、公共卫生、社会保障、社会救济、安全、交通、电力、通信等各种基本权利)；保证农村经济、社会和土地的协调发展，促进相关集体的公共利益；创造农村经济、社会和环境协调发展的条件，考虑未来的长期利益。农村公共服务具有一定的非排他性和非竞争性；农村公共服务是由行政部门提供的服务，这些政府部门必须克服困难去完成它需要执行的使命；农村公共服务涉及人们如何认识集体价值观的问题，也涉及如何看待城市与农村的协调发展的观念。

　　一国农村公共服务的水平主要取决于两个因素：经济发展水平和政治体制。通常情况下，政府财政是公共服务的主要提供者，但客观上受经济发展阶段的制约。在工业化初期，政府的供给能力较弱；进入工业化中期之后，政府的供给能力得以增强。也就是说，经济发展水平越高，人们的共同需要就越多，公共服务水平相应也越高。目前，中国的社会经济发展已进入工业化中期的初级阶段，虽然中国政府已开始按照“工业反哺农业、城市支持农村”的思路来建设农村公共服务，各项政策也均在逐步问农村公共服务建设倾斜。但是由于农村人口比重大，国家财力有限，因此，中国农村公共服务的范畴只能采取逐步完善的政策，依据农村实际情况，按照一定的优先顺序进行选择，合理设置。财政优先覆盖的领域应该是满足农村经济社会发展、农民基本生活保障和农业持续稳定发展所需要的最为基本的公共服务，并根据经济社会发展的阶段性特征，逐步向城乡统筹的方向发展。

　　中国社会的主要矛盾正在悄然发生根本性的转变，私人物品极度匮乏成为社会主要矛盾的时代结束了，今天中国的主要矛盾是公众日益增长的公共物品需求同公共物品供给短缺低效之间的矛盾。为什么经济持续增长到今天，农村的公共服务供给短缺问题反而突出了呢？一方面，是因为当前农村正处于从传统的农耕社会向现代工商业社会转变的时候，公共服务的需求急剧增加和多元化；另一方面，是因为政府对农村公共服务需求的有意无意的忽视。农村公共服务的短缺，使农村经济社会的进一步发展受到了制约。

　　没有农村的现代化，城市再发达，中国也难称现代化国家。从这个意义上说，我们必须扭转认识，正视当今农村的主要矛盾。国家必须加大对农村的公共投资，为农村提供各种公共服务，努力建设社会主义“新农村”。只有有了“新农村”，才有人们翘首以待的“和谐社会”。

　　二、建立我国农村公共服务体系的基本原则

　　受意识形态以及经济发展阶段的影响，不同地区或不同的经济发展阶段，农村公共服务可能会有很大的差异。但是，农村公共服务符合一些基本的原则，这些原则必须符合公众利益，满足共同需要，并区别于盈利性强的私营活动。

　　1.连续性原则。农村公共服务必须在任何情况下保证它的连续性，不能关门停业。例如，农村义务教育，农村公共卫生，农村电力等这些基本公共服务，政府不应该以任何理由或借口停止这些公共服务。

　　2.公平性原则。公平与公正是提供服务时必须考虑的一个重要原则，这项原则包括两个方面：全体公民平等获得公共服务和公共服务平等对待每一个公民。这里包含两个要素：社会平等要素(社会各阶层之间没有不平等)和地域平等要素(在地区之间没有不平等)。后者显然要比前者更容易实现。因为社会特权阶层总是处于最有利的地位，优先获得服务渠道并得到服务。尽管政府为确保实现真正的平等已经作出了各种努力，这种情况依然没有得到有效改变。享受服务的平等性是由服务的无偿性，或近乎无偿性来保证的，这是指行政服务和社会服务。而涉及经济服务，则实行可接受价和标准化收费。以这样的方式提供的公共服务可以保证不受普通市场规则的约束，惠及所有公民和所有最偏僻地区。

　　3.共同需要原则。这项原则，是指政府为适应新的共同需要能够并且应该调整服务的组织形式和运行方式。不论是公共服务的提供方还是使用方都无权要求固守原状。实施这项原则当然也不会没有问题，一方面，这种调整可能会引起争议，特别是涉及到经济利益问题时，公共服务的捍卫者是回避经济利益问题的；另一方面，根据国际经验，具体实施这些调整的时候，如何应对一些行业协会的反对，也不是容易处理的。

　　4.以人为本原则。以人为本原则正在逐步得到认识与普及，这一原则来源于新公共服务理论。新公共服务理论十分强调“通过人来进行管理”的重要性，改变过去仅仅重视生产率的做法。如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功。中国的经济社会发展，经历了持续多年的高增长，面对当前的资源、环境、社会等压力，重新审视发展观，已是十分必要的。在党的十六届三中全会明确提出要牢固树立和坚持以人为本的科学发展观。党的十六届五中全会提出的今后五年中国经济发展目标突出了“人均”的概念，特别是对教育、就业、社会保障、减少贫困以及生活环境等与人民生活质量息息相关公共服务问题提出发展要求，突出体现了公共服务的以人为本原则。

　　三、中国农村公共服务的供给制度安排

　　中国农村公共服务供给制度经过改革开放以来二十多年的改革与发展，已取得了很大成就。面对新的发展阶段和新的发展需求，中国农村公共服务供给制度的合理安排，需要进一步考虑以下几点：

　　(一)付费机制。

　　正像世界银行建议的那样，在为公共服务付费方面，中国面临的第一个挑战是要重新调整付费责任在政府和个人之间的划分。一方面，政府要按照建设小康社会和社会主义新农村的要求满足为公共服务付费的资金需要，同时又要确保财政成本不能超过自己的实际财力，这就需要政府调整公共服务的覆盖范围和实施程度，使之与政府掌握的公共资源水平相适应，从而保证政府有充足的资源来为这一部分公共服务付费。这些服务对于政府校正市场失灵、实现社会公平目标具有重大意义。但是，从中国过去二十多年的发展历程看，政府在公共服务尤其是农村公共服务供给方面严重缺席，在教育和卫生领域这些关键的公共服务领域存在严重付费不足的问题。另一方面，在现行体制下，稀缺的公共资源仍在为一些无论从公平角度还是从效率角度看都不需要政府干预的活动提供资金。与此同时，对于实现国家的优先目标起关键作用的核心服务，又面临资金严重不足的问题，尤其在贫困地区最为突出。这种情况下，需要政府在全国范围内更好地分配现有公共资源，集中解决关乎整个社会和谐发展的核心公共服务供给问题，使农村和贫困地区人口能够普遍享受到基本的公共服务。

　　中国在公共服务付费中面临的第二个挑战是必须找到一个更好的战略，使政府能够在特定公共支出水平上实现更多的社会目标，也就是“让钱花得更值”。在资源稀缺的情况下，如果大量的财政投入资金使用效率低下，损失将是惨重的，所以加强预算资金的核算管理，提高财政资金尤其是支农资金的使用效率，在当前尤为迫切。除了预算制度之外，为了改善农村公共服务供给，各级政府之间必须进行明确有效的分工。我国目前采用的是财政分权体制，地方政府在预算总支出中占到了70%，其中的大部分是省级以下政府预算支出。县乡两级政府加在一起，占到公共卫生支出的55%—60%，教育支出的 70%。地方政府尤其是县乡级财政收入不足，无法负担起沉重的支出责任，与此同时，没有任何机制来保证不同地区之间的最低服务标准。

　　(二)激励与约束机制。

　　1.激励机制。为服务付费的具体方式会影响到公共事业单位及其管理者和职工的激励机制(世界银行，2005)。激励机制非常重要，要搞好农村公共服务建设，必须赋予农村公共服务单位足够的动力。而要解决激励问题，首先，要解决好付费机制问题，一方面，通过上下级政府之间的转移支付为农村公共服务提供财力保证；另一方面，赋予农村公共服务单位更大的管理自主权，允许它们扩大服务范围，对某些特定服务要收取一定的费用。其次，要赋予农村公共服务单位的管理者和职工一定的“剩余索取权”，为了激励员工创收，公共服务单位可将员工的报酬与可观测的业务绩效指标挂钩。

　　除了物质方面的有效激励之外，精神方面的激励也是十分重要的。如由中国农业部科教司下达的“农牧渔业丰收计划”专项项目设立了“农牧渔业丰收计划奖”，向在丰收计划方面作出突出贡献的基层农业科技工作者提供奖励。根据实地调研，该奖励政策对稳定农村科技推广队伍，鼓舞县乡两级科技工作者的土气起到了非常重要的作用。这使得农村公共服务工作者为农民服务的公众共同价值观受到了上级主管部门的肯定，这与新公共服务理论所倡导的思想是一致的。

　　2.约束机制。过去的改革将农村公共服务单位推向了市场，作为一个市场主体，其创收和剩余索取的动机，是比较容易形成的。但约束机制的缺位，无论是市场约束还是政府约束都显得非常薄弱。市场约束薄弱主要表现在：公众的选择权利受限、信息不对称、服务质量标准体系不健全等。政府约束薄弱主要表现在：政企不分，政府辖下的公共服务单位既作为公共服务提供者，又作为相关政策的制定者，这样造成了监督机制的缺失。

　　激励机制只有与约束机制对等起来，才能真正带来农村公共服务效果的改善。在约束机制匮乏的情况下，有必要将“问责制”引入到农村公共服务中来。

信息来源：人民网